中国央地财政关系的演进：一个理论框架

吕冰洋胡深

内容提要：中国式现代化进程中中国政府有多重目标，本文将多级政府和多目标决策纳入政府间财政关系研究，推导出政府间财政关系演进的三个理论命题：政府间财政关系主要取决于中央政府激励、平衡和控制三大目标的平衡；政府间财政关系受地方政府行动产出弹性、成本系数、外部性和不确定性等客观条件制约；中央和地方政府积极性发挥受政府间财政关系的影响，同时也与政府目标、政府行动产出弹性和成本有关。总体来说，政府间财政关系及效果取决于坚持中央统一领导和激发地方积极性之间的平衡。结合理论分析结果，本文详细解释中国政府间财政关系变迁的内在逻辑及其对不同历史时期现代化建设的影响。本文建立起了一个符合中国国情的、比较完整的中国政府间财政关系理论。

引言

政府间财政关系是指财政领域内因中央向地方下放权力而形成的中央与地方之间，以及地方各级政府之间的财政权力划分格局，它包括政府间事权分配、财权分配和转移支付，在我国财政实践中，常称之为“财政体制”。政府间财政关系是调动各级政府积极性的核心体制.会深刻地影响各级政府行为，塑造政府与市场关系，影响公共产品提供、经济发展、地区均衡甚至政治稳定等（刘尚希等，2022）。

从世界范围看，各国政府间财政关系无不是国家政治和经济制度安排的重要环节，但是由于中国的特殊性.似乎没有哪一个国家在处理政府间财政关系时，会比中国面临更多的问题。中国政府间财政关系处理上面临的复杂性是世所罕见的，正如毛泽东在《论十大关系》中所言：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”中央政府在设计与调整政府间财政关系时，在维护制度统一和中央权威的同时，还要做到三个兼顾：兼顾地区差异化制度需要、兼顾不同层级政府职能实施需要、兼顾多种政治经济目标的实现需要。综合这些因素，“发挥中央与地方两个积极性”实际上是一个高难度的政治和经济操作目标。

由于中国政府间财政关系的独具特色和巨大作用.剖析中国政府间财政关系的特点、研究它对政府行为和经济运行的影响成为国内外经济学界长期重点关注的话题之一。从近三十年的文献研究进展看，关于“政府间财政关系”对经济影响的实证文献非常多，研究角度包括经济增长、经济波动、产业结构、环境保护、地方公共产品供给等，文献几乎达到不胜枚举的地步。但这些文献大多是考察政府间财政关系某个侧面的某种影响，缺少对中国政府间财政关系进行整体性的理论研究与制度解释。实际上，中国数千年的央地关系探索、广土众民的国情、中华人民共和国成立以来央地关系的不断实践、“发挥两个积极性”的治理策略，可为中国政府间财政关系的理论创新奠定坚实厚重的基础，进而用理论对中国政府间财政关系的作用做出相对系统性的解释。

本文基于中国政府间信息不对称与政府多目标决策的特点，建立关于中国政府间财政关系的理论，并运用理论解释其制度变迁逻辑和时代作用。研究认为，在中国式现代化的进程中，中国政府间的财政关系通过不断调整以匹配政府多种目标和客观条件的变化，调动各级政府积极性推动彼时彼地的现代化建设。当中央政府认为需要激发地方政府发展经济的积极性时，就会倾向于向地方下放财权和事权，但是地方积极性得到激发的同时，随着时间的推移，又可能带来区域发展不均衡、破坏统一市场建设、中央财政控制力下降、地方过于重视经济而忽视民生发展等问题，为克服这些问题就产生了新的政府间财政关系改革的压力。这种调整与变化的过程既在央地财政关系中存在，也广泛存在于省及省以下的政府间财政关系中。为使问题集中，本文重点探讨中国的央地财政关系，不过本文的理论框架可以广泛应用于对中国各级政府间财政关系的分析。总体而言，中国政府间财政关系在“中央统一领导、地方分级管理”制度框架下，能够因地制宜、因时而变地进行改革，满足各级政府的参与约束和激励约束，这是中国式现代化的重要制度推动力。

二、文献综述

市场经济之所以有效率，是因为它通过鼓励自由竞争带来资源配置效率提高，而为了促进竞争，就需要充分发挥市场参与主体的信息优势。这主要体现在两方面：一是发挥企业和个人的信息优势，为此，需要建立产品市场和要素市场，让价格信号发挥信息搜寻和引导功能；二是地方政府的信息优势，因为地方政府比中央政府更靠近当地社会和市场，中央政府必须给予地方政府更大的自主权才能激发地方政府的积极性。也正是这个原因，二战后实行市场经济的国家，在政府间财政关系处理上，普遍有向地方财政分权的趋势，由此引发了关于财政分权的研究，关于政府间财政关系的理论几乎被财政分权理论所替代。

整体来看，财政分权理论发展大致经过两个阶段。一是以Tiebout（1956）和Oates（1972）为代表的第一代财政分权理论。该理论认为，地方政府的目标是实现辖区居民福利的最大化，但是由于地区之间资源条件和居民偏好不同，由各地方政府提供差异性公共产品比由中央政府提供统一的公共产品更有效率，为此，中央政府需要赋予地方政府更多的财政收支自主权。二是以Weingast（1995）、Qian&Weingast（1997）以及Qian&Roland（1998）为代表的第二代财政分权理论。该理论将公共选择视角和委托代理分析方法引入财政分权研究中，认为地方政府有其自利的动机，如追求财政预算的最大化。为避免政府的自利行为产生的扭曲，需要在政府内部实行分权来激发地方政府之间的竞争，这种竞争一方面可激励地方政府关注辖区居民需求，另一方面也可以约束地方政府的自利行为，因此财政分权有助于促使地方政府承担本地区经济发展的责任，形成一种类似“市场保护型”的财政联邦制，因此该理论也称之为“市场保护的财政联邦制”。

“市场保护的财政联邦制”为中国政府间财政关系对经济增长的推动作用提供了一种解释。该理论特别强调中国相比俄罗斯、东欧等转型国家的成功之处，在于中国的政府间财政关系有效地对地方政府进行激励和约束，促使地方政府更好地保护和促进当地市场化进程，从而推动经济增长。Qian&Xu（1993）和Qianetal（.1999）认为中国政府的组织结构是M型的，它比俄罗斯等国的U型结构更有利于刺激地方政府展开激烈的经济竞赛。那么，实行“市场保护的财政联邦制”需要具备哪些前提条件？Parikh&Weingast（1997）在回应Rodden&Rose-Ackerman（1997）的批评时，将其总结为五点。这五个条件似乎恰好适用于改革开放后的中国政府间财政关系实践，因此以钱颖一为代表的研究者干脆对其贴上“中国式市场保护型财政联邦制”的标签（Qian，2000；Jinetal.，2005），并对它的优势进行了系统的理论分析。不过，中国政府间财政关系是否具有“市场保护的财政联邦制”特征，以及该特征的真实效果如何，在学术界仍是一个充满争议的问题（Rodden&Rose-Ackerman，1997；Sachsetal.，2003；杨其静和聂辉华，2008）。

中国政府间财政关系的巨大作用引发了大量关于政府间财政关系经济效应的研究。一些学者借助理论模型进行数值模拟研究政府间财政关系变动的经济影响。朱军和许志伟（2018）研究了分权程度变化对经济波动的解释力度；王文甫等（2020）发现财政分权会加剧经济结构失衡；王永进等（2022）讨论了新型城镇化背景下的中央地方财政关系中转移支付如何调整以提升社会福利水平。更多的研究集中在实证分析，研究角度主要有：政府间财政关系与经济增长的关系（李永友，2021）；政府间财政关系对地方政府行为的影响（谭小芬和张文婧，2021）；对地方公共产品供给的影响（尹恒和杨龙见，2014）；对社会治安的影响（Wu&Heerink，2016）；对环境保护的影响（Songetal.，2018）。但是从实证结果看，研究结论差异巨大。陈硕和高琳（2012）、徐永胜和乔宝云（2012）认为，巨大差异的关键在于实证研究中使用的财政分权指标有多个角度，研究者选择的指标差异造成了结果差异，甚至不少研究存在误用指标的现象。近年来，一些研究者注意到政府间关于税收收入的弹性分成是调动地方积极性的关键制度，由此产生了一系列关于税收分成问题的研究（吕冰洋，2009；方红生，2020；刘勇政等，2021）。

从现有的文献进展看，有两个关于中国政府间财政关系的根本性问题仍需要进一步研究。

第一，在新中国成立后至今的中国式现代化进程中，中国政府间财政关系的演变逻辑和作用是什么？从中国政府间财政关系的发展历程看，它历经多次剧烈的变动，从计划经济时代的统收统支到改革开放前期的财政包干制是一大变，从财政包干制到1994年后的分税制又是一大变，而在每个时期内，基本每两三年就有一个小调整。中国式现代化是一个波澜壮阔的前进过程，在此过程中的不同时期要兼顾多项目标的实现，如发展经济、发展民生、地区均衡、重工业化建设、统一市场建设等，政府间财政关系要根据历史条件的变化而进行不断改革或调整，处理好人民长期利益与当前利益的平衡关系（高培勇，2023）。既有文献的研究大多基于一成不变的假设进行推演，其理论解释力往往局限在某个特定历史时期和某个角度，无法解释七十余年来中国政府间财政关系的演变事实。兼顾理论的高度概括性和现实制度的丰富性，这对研究者来说是一个不小的挑战。

第二，中国政府间财政关系如何在“中央统一领导、地方分级管理”基本制度框架下发挥作用？政府间财政关系的运行背景是政府间关系。我国政府间关系的突出特点是“中央统一领导、地方分级管理”，它源自中国的历史传统，迥异于强调地方分权与自治的国家（吕冰洋，2022）。中国政府间财政关系是如何在该环境中发挥作用的？要回答这个问题，首先要刻画并兼顾中央政府和地方政府的目标函数，而这种目标函数一定需要综合考虑中央权威维护、辖区居民需要、政府自利性动机、政府行为外部性等诸多方面，忽视某一个方面将弱化理论的解释力，但是多目标的决策过程又会增加研究难度。

研究中国财政不应仅仅局限于财政本身，认识中国财政职能需要立足于中国历史与现实背景。本文试图结合理论模型，系统地回答如下问题：新中国成立后至今的中国现代化进程中，中国政府间财政关系变迁的逻辑是什么？对地方政府行为产生了怎样的影响？它推动经济增长的机理是什么？显然，一篇论文无法回答上述所有问题，这也是大多数文献仅就政府间财政关系的某个方面展开研究的原因。但是，本文认为，中国政府间财政关系的变迁，很大程度源于一个大国内，中央政府根据不同时期发展目标的不同侧重点，充分发挥地方政府的信息优势，以同时达到实现中央政府多目标和激励地方政府的要求。因此，抓住信息不对称和政府多目标决策这两点，可以为上述问题提供逻辑一致的、系统性的解释，这也是本文的贡献所在。

三、作用机制：中国政府间财政关系如何调动政府积极性？

不论是个人还是组织，要调动其行动积极性离不开两个机制：一是激励机制，让参与者能够预见行动可以得到的好处，从而使其有采取行动的意愿；二是行动机制，要赋予参与者实施行动可采取的手段与方法。政府间财政关系调动政府积极性也离不开这两方面。政府间财政关系的核心是财权和事权配置，对此，我们结合制度现实对两者的作用进行剖析。

（一）激励机制：财权配置对政府积极性的影响

财权包括立法权、征管权和收益权，我国是单一制国家，立法权高度集中于中央，征管权影响财政收入的管理，调动地方积极性的核心因素是收益权。原因在于：第一，地方各项事业发展需要财政收入的支撑，不论是招商引资，还是城市建设、生态维护，甚至维护稳定，没有财政收入工作就难以开展，就会影响政绩考核；第二，财政收入是调动各级干部工作积极性的基本保障，在大多数情况下，有效调动干部积极性需要贯彻“多劳多得，少劳少得”的原则，而贯彻该原则没有一定的财力基础肯定不行。正是因为其重要性，在地方政府的各项工作中，财政收入是排在前面的，这在政绩考核制度和地方发展目标中有充分体现。政绩考核是上级影响下级行为的“指挥棒”，本级政府重视财政收入，也会要求下级在此方面努力。我们收集了8个省市的政绩考核文件，发现不论是哪个省份，GDP和财政收入考核权重都排在前面，其均值变动情况见图1。我们同时收集了全国各地级市政府工作报告，可以看出GDP和财政收入是政府工作报告中突出强调的内容，其均值变化情况见图2。

不同形式的财政收入划分对地方政府的激励强度是不同的。地方财政收入主要来自税收，税收对地方政府行为的影响取决于两点：一是税基性质，二是税收分配方式。就税基而言，如果税基来自企业产出，即地方政府税收（包括国有企业上缴利润）按生产地原则分享，会鼓励地方政府发展生产；如果税基来自居民的房产（如房地产税），会鼓励地方政府完善公共服务。就税收分配方式而言，上下级政府的税收收入可采取分成合约、定额合约和分占所有权合约三种形式（“合约”是学术术语，实践中称为“办法”“形式”“规则”等）。定额合约激励虽强却不稳定（因为上级政府收入会随时间推移而占比下降），分占所有权合约只能体现在小税种上（因为大税种完全归中央或地方会导致央地间财政收入占比剧烈倾斜），因此现实中常用的是分成合约。仔细观察我国从中央到各地方的财政体制改革文件，会发现“总额分成”“增长分成”“分享”等词语频繁出现，这说明税收分成是处理政府间财政分配关系广泛采取的办法。

改革开放以来，政府间财政收入划分方式历经多次改变，但总特征为按生产地原则分配税收与税收弹性分成。就按生产地原则分配税收而言，在财政包干制时期，财政收入主要来自企业缴纳的税收和利润；在分税制时期，财政收入主要来自企业缴纳的增值税、营业税、企业所得税等。就税收分成方式而言，虽然中央政府尽力保持中央与省分配规则统一（实际上并未完全统一），但是省以下财政收入分配方式多种多样，这导致市县政府获得的税收收入留存比例因时因地而异，由此形成了一个富有弹性的税收分成激励系统（吕冰洋，2022）。

（二）行动机制：事权配置对地方政府积极性的影响

政府间事权的配置确定了地方政府的职责范围，更重要的是事权配置决定了地方政府可采取手段的丰富程度。在事权配置合理的前提下，地方政府能够在激励机制的引导下实现既定的政府职能。举例来说，假如地方政府在本地基础设施建设方面的事权较为缺乏，那么地方政府将无法通过完善基础设施的手段来促进本地经济的发展，其积极性就会降低。再比如，市场监管、司法、环保等事权的下放，可以使得地方政府有更多权力干预经济。另一方面，如果应由地方政府管理的事务在事权配置中不恰当地配置给中央，中央频繁插手的结果不仅是无法高效地完成对应的管理责任，地方政府也可能因没有对应职责安排而从这些领域中退出，履行这些事务的积极性相应会降低。

在事权配置方面，另一个常被提起的词汇是“财政事权”。1994年分税制改革后很长一段时期，各级政府文件在关于财政体制的阐述中，常用“事权”一词。而2016年后，国务院及各级财政部门开始启用“财政事权”一词，并定义为“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。但在党中央发布的具有全局指导意义的文件中，如“十三五”规划和“十四五”规划、十九届四中和五中全会文件，提的却是“事权”。“财政事权”是否就是“事权”？它们对地方积极性的影响有何差异？

政府事权就是政府职能，它是各级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。由于事权涉及行政管理体制和各级政府职能定位，因此它是“法律化、高阶化”的问题（楼继伟，2018）。也就是说，这其中包含了不是财政部门所能影响的领域。财政事权是需要通过财政安排支出才能履行的政府事权，是政府事权在财政领域的体现，本质上是政府事权的一部分。落实财政事权需要相应的支出责任匹配，政府应具备足够财力保障需要通过财政支出履行的政府事权。财政支出对地方政府来说更多的是“责任”，而非自主权。举例来说，地方政府教育支出增加，并不一定意味着地方教育自主权增加，而是它所承担的上级政府要求的教育支出责任增加（例如教育“三项制度”保障）。

总结一下，财政事权与政府事权有着密切联系，包括财政事权在内的政府间事权配置决定了政府行动可采取的手段程度。因此，在支出责任能够与之相匹配的前提下，拥有更多事权的地方政府，也就有更加丰富的干预经济的手段，从而具备了发挥更强积极性的可能。在对符合中国国情的财政体制进行完善时，应当考虑事权配置对政府行动的影响。

（三）多目标平衡：中央政府积极性的发挥方向

政府间财政关系重在发挥“中央与地方两个积极性”，就中国这样的大国而言，中央政府积极性的发挥要重点考虑三个核心问题：一是激励问题。政府间财政关系要能够调动地方政府积极性，地方积极性发挥的方向又可分为发展经济和完善公共服务两大类，两种方向根据发展阶段的需要通常需要有所侧重。二是平衡，当用政府间财政关系调动起地方积极性后，各地区会因为面临的资源禀赋和市场环境不同，出现地区间发展不平衡局面，它主要体现为地区间经济差距和公共服务差距，对此，中央政府要考虑平衡地区发展差距。三是控制。中国在央地关系处理上实行“中央统一领导、地方分级管理”的行政管理体制和财政管理体制，中央政府必须保持对地方政府的政治上和财政上的控制力，它不仅有利于实现政治稳定，而且，还有利于化解地方政府竞争所带有的负外部性，这种负外部性集中在破坏统一市场和地方经济风险等方面（如地方债风险扩散）。

我国大量的财政体制改革文件充分说明了中央政府多目标平衡的意图。本文搜集1988—2022年中央财政体制改革文件后进行词频统计，粗略地分析，我们将“激励”“积极性”对应中央政府的“激励”目标，将“统一”“稳定”对应中央政府的控制目标，将“协调”“均衡”对应中央政府的“平衡”目标。可以看出，激励、平衡和控制基本上反映了中央政府在财政体制改革中的主要意图。这种体制特点也会反映在省以下财政体制中，我们梳理了1994—2022年各省省以下财政体制186份改革文件后进行词频统计，发现其体现的规律与中央政府高度近似。参见图3和图4。

在财政体制文件中，还大量出现“风险”“共同”“分担”这样的高频词。我们认为，它们深刻反映了我国政府间财政关系乃至政府间的关系特色。我国不属于联邦制国家，也不像英国、日本这类有《地方政府法》、《地方自治法》强调地方自治的单一制国家，我国上下级政府关系既是领导与被领导关系，也是在大量事权领域充满合作的关系，典型表现就是现实中存在大量“共同财政事权”，这使得财政体制改革中频繁出现“共同”“分担”等词语，并且上级政府主动分担下级政府风险（如财政收入波动风险）。这意味着，在选择理论分析框架时，必须把上下级政府的合作考虑进去。

（四）理论提炼：政府间财政关系发挥中央与地方两个积极性的核心因素

根据前文分析，本文的模型做出如下设定：

第一，财权设定。考虑财政收入分配在调动地方积极性中的重要作用，以及考虑各级政府一般公共预算收入主要来自企业税基的特征，本文将财权配置设定为地方政府从企业产出中获得税收分成收入，且税收分成比例是可变的，以反映政府间财政收入划分呈现税收弹性分成的特点。

第二，事权设定。地方政府影响当地经济社会发展的重要手段是事权，财政事权是其中的组成部分。由于本文主要研究政府间财政关系中财政利益划分对政府行为的影响，不局限于财政事权，因此，理论分析中用政府可采取的行动代表事权配置。

第三，政府是多目标决策。中央政府大的目标有三个：一是激励目标，通过调整政府间财政关系调动地方政府积极性。二是平衡目标，通过调整政府间财政关系缩小地区差距。三是控制目标，作为大国，中央要对地方保持较强的控制力，表现为中央财政收入占全国财政收入比重保持在一定水平，以及中央政府能够影响地方政府的施政方向。地方政府的目标有三个：一是发展经济，二是发展民生，三是增加自身财政收入。

第四，客观条件。政府间财政关系不是静态的，随着外在条件的变化而改变，这种外在条件包括：中央政府和地方政府的行动产出弹性、成本系数和不确定性风险等（下文有解释）。

四、理论解释：政府间财政关系决定与政府积极性发挥

（一）基本框架

1、基本假设

假设经济中仅存在一个中央政府和一个代表性的地方政府。考虑到中国地方政府具有强大的行政权力来干预辖区内资源配置，也有丰富的行政手段推动当地经济增长，如改变营商环境、协助企业实行土地拆迁、简化行政审批程序、放松环境规制标准、改善执法环境等，因此本文假定地方经

（1）式强调了政府行为的作用，采用Holmstrom&Milgro（1987）的模型。Holmstrom&Milgrom（1987）的模型着眼于企业间委托代理关系，由于政府行为方式迥异于企业，我们需要根据中央和地方政府的行为对模型做出相应调整。

2.地方政府与中央政府

将政府间财政关系纳入模型分析，要在模型中同时关注财权、事权与转移支付。财政收入划分影响地方行为“动力”，如更高的税收分成会鼓励地方政府招商引资以提高本地税收收入，事权分配影响地方行为“手段”，如环保规制权下放可以让地方政府拥有调整环保规制范围的权力，以吸引或过滤掉污染型企业。对此，用地方政府财政收入占总财政收入的比重s表示地方政府的财权配置，对应的地方政府行动aL则可以反映事权的大小。

中央与地方的财政收入来自对产出所征收的比例税，税率为τ。地方政府的财政收入为w，有w=t+sτq，其中t是来自中央的转移支付。类似Holmstrom&Milgrom（1987）中引入的成本函数，本文为地方政府的行动引入成本函数

（转自：中国地产基金百人会）